MECANISMO DE CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA REPUBLICA ARGENTINA
Lic . Mgter MIGUEL ANGEL AQUINO
I) INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como objetivo analizar los mecanismos de control existentes sobre la acción presupuestaria del estado nacional. Por ello es oportuno mencionar algunas consideraciones sobre esta herramienta que es un instrumento de acción del poder ejecutivo.
En este sentido mencionamos que la actividad del estado no aparece como una actividad arbitraria y sin limitaciones de ninguna naturaleza, sino que existen parámetros legales dentro de los cuales el estado se desenvuelve.
Así mencionamos la existencia del presupuesto, donde se considera que el mismo es un instrumento legal en el que aparecen declarados los ingresos y egresos que el Estado va a ejecutar en un determinado período de tiempo.
Como bien lo enuncia la doctrina, el presupuesto desde un punto de vista jurídico, es una ley que aprueba recaudar y que autoriza a gastar. Desde el punto de vista financiero es un detalle de los distintos componentes de recursos y gastos.
También podemos decir que el presupuesto es un plan de acción, un instrumento político, porque contiene acciones que son a su vez, producto de decisiones políticas. No es un instrumento de tipo financiero, o político, o de contabilidad o de control (cada uno por separado), sino que el presupuesto es un instrumento general legal, donde se conjugan todos estos componentes.
Por ello cuando hablamos de presupuesto podemos decir que el mismo exterioriza distintas facetas, como ser:
a) Es un plan político: en el sentido de que expresa la decisión que un gobierno ha adoptado.
b) Es un plan financiero: porque considera los ingresos y egresos de un período determinado de tiempo, con influencia sobre toda la economía.
c) Es un instrumento de control y de contabilidad: dado que permite que los organismos que tienen a su cargo la contabilidad del estado y el control verifiquen el cumplimiento de los objetivos establecidos
En cuanto a su naturaleza jurídica, si bien existen diferentes posiciones doctrinarias al respecto, para algunos autores el presupuesto es una ley porque cumple todos los requisitos de una ley.
Para otros autores; es una ley, pero con características muy particulares, porque no contiene normas sustanciales o materiales de las leyes y lo único que hace es limitar los gastos en que incurriría el gobierno y a su vez permite efectuar una estimación de los recursos con que contaría originados en otras leyes.
Para otra corriente doctrinaria, el presupuesto no es una ley, sino que es un mero acto administrativo que por un lado establece los gastos que el estado realizaría y efectúa una estimación de los recursos con que contaría.
No obstante estas consideraciones, no podemos negar ni desconocer que el presupuesto es una ley, considerada por la doctrina moderna como la ley de leyes.
II) Hacienda Pública: sus órganos.
Como paso previo al análisis de los mecanismos de control presupuestario, nos parece apropiado referirnos a los órganos de la hacienda pública.
Los órganos de cualquier hacienda se clasifican, según su competencia, en volitivos o dispositivos, directivos y ejecutivos.
a) El órgano volitivo, como su nombre lo indica, tiene a su cargo la formación de la voluntad de la hacienda, es decir, le incumbe elaborar las decisiones que han de ejecutar los demás órganos. En nuestro ordenamiento político el órgano volitivo de la hacienda del Estado Federal está constitucionalmente asignado al Congreso, quien, como representante del pueblo, forma la voluntad del Estado, y la traduce por medio de la ley dentro de las limitaciones y restricciones determinadas en la Constitución.
b) El órgano directivo tiene funciones complementarias de las atribuidas al órgano volitivo, pues contribuye a poner en ejecución las decisiones adoptadas por éste, al completar y reglamentar esas expresiones de voluntad, y dirigir y coordinar la labor de los órganos de ejecución.
c) Los órganos ejecutivos están representados por el conjunto de funcionarios y empleados encargados de realizar la labor material de administración o gestión de la hacienda, cumpliendo las instrucciones y decisiones de los órganos directivo y volitivo.
En la hacienda del estado federal argentino revisten la condición de órganos máximos los tres poderes de gobierno previstos por la Constitución: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Siendo las funciones de cada uno de dichos poderes los siguientes:
· Poder Legislativo:
Compete al Congreso, como órgano volitivo de la hacienda pública, las funciones iniciales y las de censura.
Entre las funciones iniciales, le son propias:
a) Ordenamiento de la hacienda
b) Fijación periódica del presupuesto financiero de la hacienda.
c) Regulación de las facultades tributarias del Estado.
Entre las funciones de censura atribuidas al congreso:
a) Pedido de informes
b) Control de la gestión económico-administrativa
La ley 24156 instituye la Auditoría General de la Nación como ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional (art. 116); sin embargo las funciones de la Auditoría General no asumen la gravitación que la ley de contabilidad previera para el Tribunal de Cuentas de la Nación.
· Poder Ejecutivo:
Las funciones administrativas de la hacienda que competen al Poder Ejecutivo son las relativas a la gestión ejecutiva, y se manifiestan en lo siguiente:
a) Fijación, recaudación y centralización de recursos.
b) Ordenación, reconocimiento, liquidación y pago de los gastos.
c) Gestión patrimonial de los bienes públicos y privados del Estado.
d) Control interno de las operaciones.
· Poder Judicial:
Las facultades del Poder Judicial en cuanto a la hacienda pública, son muy limitadas: resuelve las controversias entre el fisco y los contribuyentes y le compete el juzgamiento de los delitos civiles y penales que puedan cometer los administradores de la hacienda pública.
III) MECANISMOS DE CONTROL DEL PRESUPUESTO
Cuando estamos en presencia de las disciplinas de carácter contable, al referirnos al control, estamos mencionando sobre la existencia del proceso y efecto de fiscalización y de revisión de la actividad que fuera desarrollada por entes de tipo económicos.
Al decir del Dr. Adolfo Atchabahian, el control implica la supervisión de la actividad administrativa económica de la hacienda, llevada a cabo por órganos ejecutivos.
En el caso del control que se aplica a la contabilidad pública la podemos dividir en dos aspectos esenciales:
a) El control directivo: Entendido éste como aquel que orienta al gobierno general de la hacienda, y que por ello es sustancial, genérico o global y de mérito. Este se pone de relieve en la valuación y previsión de los ingresos y los gastos, también en la adopción de normas adecuadas de operatoria y de planes en los procedimientos de registración contable, en el análisis del mérito o calidad de la gestión encauzada, y en la propia investigación de las fallas que merecen ser corregidas en el propio sistema.
b) El control administrativo: Este se exterioriza al fiscalizar la ejecución del presupuesto, al aplicar las reglas del procedimiento financiero, en la auditoria de las registraciones contables, para descubrir errores, y en el examen de la conducta de los agentes públicos para deslindar su responsabilidad por los perjuicios que se produzcan a la hacienda pública.
IV) Clasificación del control administrativo
En cuanto a las clasificaciones que fuera objeto el control administrativo, podemos enunciar diferentes criterios, que destacamos:
1) Según el sujeto que la realiza
Acorde a la ubicación funcional de quien realiza el control, éste puede ser interno o externo.
En el caso del control interno es cuando el sujeto que lo ejerce depende del ente cuyos actos tiene por misión supervisar, es decir que pertenece a su misma estructura.
De tratarse del control externo, el órgano supervisor no depende el ente fiscalizado. Aquí podemos mencionar al control popular, control parlamentario ó el control parlamentario delegado.
2) Según el momento en que se lo efectúa
En este caso se refiere a la oportunidad de realización del control, así el mismo puede ser preventivo, concomitante o ulterior.
De tratarse del control preventivo, se refiere a aquel que es anterior al acto, por ejemplo, el control que se ejerce mediante el presupuesto.
Es control concomitante cuando se lo realiza conjuntamente con el acto, en el caso de las provincias contamos con la acción del Tribunal de Cuentas. (Registro escritural de las operaciones)
Por último, contamos con el control ulterior o crítico, cuando es realizado luego de practicado el acto, como lo es cuando es efectuado por el propio poder legislativo en oportunidad de aprobarse la cuenta de inversión, también aquel realizado por la Sindicatura General.
3) Atendiendo al criterio de la continuidad
En este caso estamos en presencia de un control alternado, sistemático, periódico o eventual.
4) Atendiendo al criterio de la intensidad
El control bajo este criterio puede ser de tipo analítico o sintético
5) En relación a la vía escogida
Aquí estaríamos en presencia de un control directo o un control indirecto
6) Según un criterio de los efectos
Este tipo de control puede tener efectos positivos o negativos. En el caso del primero, se produce cuando se traduce en actos concretos de supervisión o fiscalización. En el caso de control con efecto negativo, es materializa cuando tiende a crear en el agente fiscalizado la sensación de que actos que son irregulares no serán pasado por alto ni inadvertidos por el órgano de control.
7) Criterio de la forma
En este caso es cuando hablamos de control escritural o revisivo. En el caso del escritural es cuando se realiza una registración ordenada y ajustado a procedimientos metódicos de todos los actos ejecutados por la hacienda, y en el control revisivo es cuando se hacen comprobaciones aisladas o in situ.
V)CONTROL PARLAMENTARIO – CONTROL CONCOMITANTE Y ULTERIOR-
Como lo hemos destacado al referirnos al control externo, en el régimen representativo de gobierno, el parlamento cuenta con amplias atribuciones para velar por el bienestar de los habitantes de la nación a la cual representan.
Por ello en el ejercicio de sus atribuciones, autorizan al poder ejecutivo a realizar gastos acorde a lo establecido en el propio presupuesto, Es decir que en esta acción, ejercen el control preventivo financiero, a través de las autorizaciones para gastar que se encuentran contenidas en el presupuesto.
Además del control preventivo mencionado, el parlamento ejerce funciones de control concomitante, de naturaleza externa respecto al poder ejecutivo-, a través de la acción de sus miembros, de sus comisiones asesoras internas y de las cámaras como cuerpos legislativos.
Como lo destaca el Dr. Atchabahian, la legislatura argentina ha delegado en órganos especializados de verificación y control, esta tarea de control. Esto es así porque el Congreso, por sus propias funciones no podría detenerse a analizar en forma minuciosa toda la actividad financiera del estado.
Desde el punto de vista doctrinario, la mejor solución ha sido conferir por delegación del parlamento, estas funciones de control externo a un órgano técnico, independiente del poder administrador, ya sea como para nombrar a sus integrantes como para desempeñar su gestión.
V.1) Control directo: Pedidos de informes e investigaciones.
Cuando determinadas situaciones exigieran la necesidad de que el Parlamento tenga que tomar conocimiento sobre la marcha de la administración en cualquier circunstancia, podrá hacer uso de sus atribuciones constitucionales.
Así vemos que el artículo 71 de la C.N. prescribe: “Cada una de las cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del poder ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime conveniente”
En cumplimiento de esta atribución, las cámaras podrán citar a los obligados a dar la información que ellas estimen. En esa oportunidad determinarán si lo deben hacer por escrito o verbal. Si fuera de este último tipo, se denomina interpelación.
Por otra parte el Congreso cuenta además con otra herramienta para ejercer el control, y es cuando una de las Cámaras promueve las investigaciones sobre la materia que considere necesario o conveniente.
Como otra herramienta de control de la gestión económica administrativa del Poder Ejecutivo, el congreso cuenta con lo dispuesto en al artículo 104 de la C.N., que expresa: “Luego que el Congreso abra sus sesiones deberán los ministros del despacho presentarle una memoria detallada de la Nación en lo relativo a posnegocios de sus respectivos departamentos”.
Es decir que aquí cuenta con la información anual que deben remitir al Congreso los ministros secretarios del Poder Ejecutivo.
Como último elemento de control, pero de carácter mas genérico lo encontramos cuando el poder ejecutivo hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso -artículo 99 inciso 8 - , donde da cuenta en esa oportunidad del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes.
En esta oportunidad, el Poder Ejecutivo informa al congreso sobre la gestión administrativa en todos los aspectos: político, social, económico y financiero.
V.2) La cuenta de inversión base del control ulterior
Siguiendo al Dr. Atchabahian en los considerando sobe el control ulterior, vemos que el parlamento ha delegado el ejercicio del control concomitante, las constituciones políticas de los estados, en su mayoría coinciden en estatuir sea directamente el Congreso, quien se encuentra investido de la voluntad popular, el encargado de ejercer el control crítico o ulterior de la gestión económico financiera desarrollada por el poder administrador.
Esta atribución le permite al congreso comparar las previsiones presupuestarias para gastar con las ejecutadas por el Poder Ejecutivo Nacional acorde a dicho presupuesto.
En el caso de la República Argentina la Constitucional Nacional en el artículo 75 inciso 8º, determina: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
Es decir que el congreso debe controlar sobre el cumplimiento de lo fijado en la ley de presupuesto y lo atinente a la autorización del gasto.
La cuenta de inversión debe contar con toda la información que se relacione de una u otra forma con la gestión financiera y patrimonial ejecutada por el poder ejecutivo durante el ejercicio culminado.
Los principales contenidos de la cuenta de inversión podemos dividir en cuatro grandes lineamientos:
1) La cuenta de inversión debe informar sobre la ejecución del presupuesto, en lo atinente a gastos como a recursos, y es aquí donde el sistema presupuestario de competencia le otorga por intermedio de esa cuenta, la visión íntegra de la gestión financiera y patrimonial del Estado en sus diferentes aspectos.
Mediante este sistema entonces, se reflejan junto a los recursos calculados, los que hubiesen fijado, lo recaudado en relación a lo fijado, y finalmente lo realmente ingresado al tesoro, de forma tal que surja fácilmente el residuo activo (ingresos fijados que restan recaudar). De esta forma el Parlamento conoce la exactitud con lo cual se realizó el cálculo de recursos.
En cuanto a los gastos se refieren a los que se hubieren autorizado, el monto comprometido en relación a los créditos, los gastos incluidos en libramientos de pago y lo efectivamente pagado. De esta manera se conoce el residuo pasivo (compromisos imputados pero impagos al cierre del ejercicio)
El sistema de presupuesto de liquidación completa tales datos, en el sentido de comprender el resultado final del ejercicio, que puede ser de equilibrio, de déficit o superávit.
2) En segundo término, la cuenta de inversión debe contener estados que reflejen el movimiento del tesoro, es decir información sobre las entradas y las salidas operadas durante el ejercicio por los distintos conceptos, y los movimientos operados por créditos a corto plazo. Incluye también los estados de activo y pasivo del tesoro, es decir: la existencia de fondos y valores negociables, los créditos de cualquier naturaleza, los recursos fijados y no recaudados, o residuos activos; y, por otro lado, la deuda exigible (gastos imputados y no pagados) o residuos pasivos, y la deuda a corto plazo consistente en anticipos bancarios y letras de tesorería. Se excluye la deuda consolidada – deuda del estado y no del tesoro -, que va en otra relación con el monto de los empréstitos emitidos durante el ejercicio, lo amortizado, tomando cada una de las emisiones con respecto a lo autorizado, y el saldo de la deuda.
3) En tercer término, la gestión patrimonial, que tiene estrecha vinculación con la gestión financiera. Es de suma relevancia reseñar las variaciones patrimoniales sufridas por la hacienda del estado en el curso del ejercicio, haciendo una separación entre las provenientes de la ejecución presupuestaria y las ajenas a ésta y que bien pueden haber aumentado el patrimonio – donaciones hechas al estado – o bien pueden haberlo disminuido, por desgaste, consumo o eliminación de ciertos bienes.
4) En cuarto término, los contratos celebrados por el Poder Ejecutivo, para determinar si éste ha respetado las normas fijadas por el Poder Legislativo, como también para determinar si se han observado las disposiciones sobre autorización parlamentaria para determinados actos, tales como la contratación de empréstitos y la venta de tierras de propiedad nacional, que la requieren.
La cuenta de inversión también deberá referirse a los actos cumplidos por parte del poder administrador o del órgano jurisdiccional independiente, para asegurar la responsabilidad de los agentes de la hacienda del Estado, con indicación de los juicios que en su consecuencia se hubieran promovido, junto con las resoluciones recaídas en cada caso.
Y por último, el Congreso necesita saber cómo ha cumplido su misión el órgano en el cual ha delegado las funciones del control externo, es decir la Auditoría General.
Como lo expresa el Dr. Adolfo Atchabahian, la eficacia del control ulterior confiado al Congreso respecto de la gestión ejecutiva, depende de la competencia técnica de quienes ejercen tan delicada función.
Los legisladores en general no están capacitados en una materia tan específica como lo es la técnico - contable como para votar con conocimiento completo acerca de las cuentas.
Reitera el Dr. Adolfo Archabahian, desde el punto de vista doctrinario, la mayor conveniencia de asignar a órganos distintos el control interno de la hacienda y el control externo de la gestión ejecutiva. El órgano de control interno debe preparar la cuenta de inversión y las relaciones anexas; pero antes de todo pronunciamiento del Congreso es útil, por muchos motivos –y, entre ellos, los principales son de carácter técnico -, que el órgano independiente de control externo delegado le informe acerca de la cuenta presentada; sólo entonces el parlamento estará en condiciones de decidir en definitiva.
BAYETTO, para atender a esta necesidad del asesoramiento a los miembros del Congreso, en el examen de la cuenta general, en las consideraciones previas a su anteproyecto, dijo “Una copia de dicha cuenta general deberá ser remitida al Tribunal de Cuentas, no para que ejerza una censura reservada por nuestra carta fundamental al Congreso, sino para que asesora con criterio técnico a las comisiones de las Cámaras que han de aconsejar su aprobación o rechazo; en esta forma se coloca en sus debidos términos el alcance del mencionado asesoramiento técnico, en función de nuestra organización institucional.
En nuestro país, la asistencia técnica no se previó de modo categórico hasta ser aprobada la ley de contabilidad; se dictaron algunas normas pero estas disposiciones resultaron muy insuficientes para establecer de modo orgánico dicho asesoramiento técnico. La Ley 24156, en su art. 128, párrafo final, contempla la posibilidad de que la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas cuente con personal técnico.
La constitución nacional en su artículo 85, establece” El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
Este organismo se asistencia técnica del Congreso, con autonomía, funcional, se integrará de modo del que establezca la ley que reglamente su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.
El presidente será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración publica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue, intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Bibliografía consultada:
1- Constitución Nacional de la República Argentina
2- Régimen Jurídico de la gestión y del control en la Hacienda Pública-Adolfo Atchabahian-Ediciones Desalma-2º edición
3- Finanzas Publicas y Derecho Financiero-Dino Jarach